“以银代米”在实践中：1746—1747年江北的经验

为了更具体地了解负实际责任的高级官僚对“以银代赈”论的保留态度，笔者将介绍针对乾隆十一年江北水灾的官方筹划经验，因而顺便说明上面所讲的在制订数量化的干预计划和依赖市场力量这两个极端之中的荒政中间道路。乍一看，江苏省级领导的设想都在数量化计划的领域之内，但仔细考察江苏布政使安宁如何筹划尽可能合理地去历时分配有限的官有米和白银，以提供持续到年末的救济物资，我们就会发现他已考虑到地方粮食市场上可预料到的实际供应量情况，因而调节办事常规。可惜的是，到了下年初春，因为粮食库存根本不足，所以新任布政使王师采取了一个更为欠佳的权宜之计，为了表面上的执行而牺牲了部分灾民的物质利益。324

首先必须介绍中央政府所规定的历时发赈原则和章程。乾隆五年，户部建议,在天灾损害秋收的场合，除了一个月的“急赈”（又名“抚恤”）口粮以外，应该使用一种浮动计算法来决定合乎受赈条件的灾民每户应受多少月的所谓“正赈”（又名“大赈”）援助。有两个因素必须考虑到，即本村的“灾分”（本灾年的收获比常年收获减少十分之几）以及本户被归入“极贫”类还是“次贫”类。325 例如住在受灾六分村庄的极贫农户以及住在受灾七八分村庄的次贫农户，都合乎受赈一个月的条件；住在受灾十分村庄的极贫农户，合乎受赈四个月的条件，等等。朝廷采纳了这条建议，但同时强调各省领导有灵活处理的责任。326 的确，这次所规定的不过是基本权利，是朝廷可以随时延长的；乾隆十一年江北被灾最严重的极贫农户最终接受了七个月的援助。

但应该在几月份开赈呢？这是一个比较复杂的问题，可惜篇幅有限，在此不能详尽讨论。327 按乾隆十一年秋江苏巡抚陈大受的一篇檄文，似乎有一个根本原则，即在冬天最冷的一月份，所有的合乎受赈条件的灾民都应该受赈。陈巡抚指示应该在阴历九月以“灾在十分之极贫”开始，然后“按其应赈月份递行放给，俾寒冬腊月咸有赈粮可以资生”。328 腊月是阴历十二月的异名，在乾隆十一年相当于阳历1747年1月11日至2月8日，恰好跟“小寒”和“大寒”两个节气（阳历1月6日至2月4日）差不多。但立春以后灾民要怎么办? 小麦是夏初才会登场的。十一年秋，朝廷命令江苏督抚酌量延长被灾特别严重的徐州、淮安、海州所属十个州县灾民的受赈期。新任巡抚安宁建议十州县的合乎资格的灾民应该多受赈一个月至三个月不等。朝廷不但采纳了他的意见，又添上了七个被灾“次重”的州县，为其被灾贫民延长受赈期一两个月不等。329 可惜的是江苏省级领导很难凑集足够的粮食来实施皇仁。

乾隆十一年冬天的正赈是以银米兼赈方式实行的。安宁原来的计划是以考虑本地市场上的粮食供应量为基本原则的。供应情况好，可以专发白银；供应情况恶化，应该因地制宜，或专发米，或银米兼发。他的论据如下：

惟查九、十两月，正新谷登场之际，被灾各邑乡村虽已歉收，其未被水之附近村庄以及邻封收成尚称丰稔。新米入市，客贩流通，目下粮价谅必平减。若届严冬雨雪，商贩或有不继，抑且市米渐少，市价恐致渐昂。本司酌量调剂，应将九、十两月赈粮，以银折给贫民，易于买米，自无不足。其十一、十二两月，以米放给，或银米兼放，俾免贵价购米之艰。330

安宁之所以提出这个意见，大概不过是因为在预拨正赈物资内，本色米缺少，白银很可能居多。331 我们不应该把一条权宜之论误认是什么以先进理论为根据的对市场力量的信任声明。安宁对秋末冬初被灾地区的粮食市场情况的乐观看法切合实际与否这一重要问题，我们且置之不论。但他假设在气候条件比较好的情况下牟利动机会把粮食吸引到受灾地区来，并把这个见解嵌入他的救荒计划之中，这正是荒政中间道路的典型特点。

乾隆十二年正月，王师估计，按朝廷指示延长赈期，以银米兼赈方式发赈，除了正赈盈余银以外，还需要白银 260,644.05 两，米 293,964.442 石。白银是比较容易办得到的，但可获之米仅 86,860 石。在筹划赈济活动过程中，有关部门从来以白银一两相等于米一石计算，所以纸面上的解决也很容易办得到。最终在预拨加赈物资内，白银（473,000 两）多于米（86,860 石）五倍以上。王师认为阴历正、二两个月都应该发本色米，因为在三月粮食市场情况才开始转好。原则上，因为正月和腊月情况相似，所以17个州县的合乎受赈条件的灾民都应该在正月受赈，然后按“应赈月份”递减，以致三月情形转好的时候只有受灾九、十分的极贫农户继续受赈。但这样做需要大量粮食在先，小量白银于后，与手头所有银、米实际相对数量正相反。因此，王师主张把次序颠倒，以正月只做被灾九、十分的极贫农户受赈的月份，以三月做所有应赈灾民都受赈的月份。每月都在月底发赈。换句话说，应只受正赈一个月、加赈一个月的灾民，在腊月受本色米，然后必须等到三月底（阳历5月8日）才能得到折色银。但据王师所说，粮食市场情况之所以在三月开始转好，一方面是因为小麦快要登场，另一方面是因为三月是地方有司开始平粜粮食的月份。332 如果所有可获之米都在正、二两个月用完，那么三月有什么粮食可粜呢？正如两江总督尹继善所指出的那样，“饥口繁多，米粮有限。赈放既多，则平粜无资”。王师虽然清晰地说“正、二月米少价昂，应给本色”，但他也劝所属“酌量情形，多赈折色，撙节本色，以备平粜”。尹继善更进一步强调正、二月米，三月白银这一原则是不可以拘泥的，地方有司反应该负责任，“酌量仓储民情，通融本折兼放”。333

结果如何呢？可靠的见证人难找。我们只好从乾隆十三年著名民生政策大论战所引起的两篇奏折中寻找线索。十三年三月末，两广总督策楞上了一篇奏折，极端提倡“商运流通无滞”等反干预意见，也断言包括淮安、徐州两府在内的江苏、安徽被灾“稍重”地区的近年经验，证明了以银代米的政策是有效的。他说“四五年内”朝廷牺牲了巨万帑金来救济灾民，“大概均系给银，现在灾民莫不共安袵席，可见有银之后，随便可以买食”。334 策楞是乾隆十年以广州将军改任两广总督的，从十年到十三年一直任两广总督，十三年九月才暂任两江总督，十一月改任川陕总督，然后是四川总督。335 淮、徐两府灾民“安袵席”与否他很难知道。如果十二年春季赈济、平粜活动终究是成功的，有两个因素我们应该注意到。第一，乾隆十一年十二月，朝廷决定在两江受灾最严重的16个州县应该调节折合率，从春节开始，每米一石给银一两二钱。336 第二，王师试图想办法得到100,000石米来散给徐州、淮安、海州所属缺乏粮食可平粜的州县，尹继善因而指出扬州盐义仓还存有谷150,000石（相等于米75,000石），他打算跟都转运盐使商量是否可以拨给徐淮海地区。337 灾民的市场势力被更进一步提高，也许像森教授的理论所预计那样粮食被拉入被灾地区来，再加上扬州盐义仓的谷也许被运到受灾地区，大多数灾民的生命也许因官方的活动而得救。“也许”多着呢！

尹继善讲民生政策的奏折跟策楞的语调两样。是非常谨慎地写的，好像有言外之意。一方面，他肯定“地方被灾之后商贩云集，灾民得银即可酌买杂粮糊口”，也指出在“米价略昂”的情况下可以奏请调节折合率。假使乾隆十二年春季江北赈济活动完全失败，他之将折银手段描画为不但节省而且便民的办法是不大可能的。但另一方面，他指明“若不过一隅偏灾”则可以实施这个办法，也承认“本处米谷过于缺少”的情况是可以发生的。他虽然把反积贮论的摘要放在议论的首位，但他还是指出近年来“并非官为采买”的日用商品也都无例外地昂贵，所以不应该完全归咎于买补常平仓制度。他不但提醒朝廷“若竟全停采买，仓无储蓄，地方一有需用，缓急全无可恃，究属未便”，他也给朝廷想办法避免采取“全停采买”那么极端的措施。338 他并没有提倡再次削减仓储定额。十二年春季处于危机边缘的经验很可能促使他拒绝激进派的看法，最终为常平仓制度提出隐含的辩护。不但十一年江北的水灾不一定算得上是“一隅偏灾”，而且徐州被灾地区的初春大概跟“草已无而水已冻”的“寒冬”相似。339 正、二两个月商贩的确“云集”与否也不可凭空臆断。

如众所共知，虽然在民生政策大论战上大多数（更确切地说，65%以上的）上奏的督抚等高级地方官都领会了朝廷所给的暗示，意指常平仓的大规模积贮和买补过程乃粮食市价上涨原因之一，但中央政府并没有废除常平仓制度。经过特别委员会的商议，朝廷终于把天下常平仓储蓄总额从4811万石左右的中级水平削减到3379万石左右。这是乾隆十三年十二月（阳历1749年1月底）的事。后来，虽然乾隆十六、十七两年又有高级官僚主张大量减少买补规模，在九个省份水路运输方便的地区以“听商贩自行转运流通”政策代替通常的买补过程，但总的来说，乾隆十八年以后常平仓的库存恢复了逐渐向上的趋势。340“以银代赈”建议对备荒政策的长期影响显然是有限的。它在历史上的意义在于让我们更深入地了解少数官僚如何重视市场力量的功能。