第三节 条约和法律
一 欧盟的条约
（一）三个共同体条约的来源
欧盟的法律主要来源于各项条约，如《罗马条约》《巴黎条约》《马斯特里赫特条约》等，这些条约的附件、草案及条约的修正案，成员国入盟时与欧盟签订的入盟条约，以及欧盟机构依各项条约赋予它们的权力颁布的法律。欧盟作为一个国家联盟，其立法程序有别于民族国家。
《欧洲煤钢共同体条约》于1951年4月18日在巴黎签署（在本书中也称为《建立欧洲煤钢共同体条约》或《巴黎条约》），于1952年7月23日生效，有效期为50年，即于2002年7月23日中止。这个条约开了欧洲一体化的先河，此后的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体都是在欧洲煤钢共同体的基础上创建的。创立欧洲煤钢共同体的构想最初是由当时法国外交部长罗伯特·舒曼提出的。
第二次世界大战结束后，欧洲的政治家包括战败国德意志联邦共和国总理阿登纳（Konrad Adenauer）都在思考如何避免欧洲再次发生战争。鉴于20世纪两次世界大战都是德国发动的，当时欧洲各国考虑的是如何使德国不再成为战争的策源地。法国政治家让·莫内提出法国与德国建立某种共同体，将两国经济捆绑在一起，以使这一对战争宿敌永不再战。由于煤炭和钢铁是最重要的战争物资，让·莫内与罗伯特·舒曼提出的“舒曼计划”提出在法国与德国之间建立欧洲煤钢共同体，目的是将德国煤炭和钢铁的生产纳入法国的监控之下，以防止德国军国主义复活。
1950年“舒曼计划”提出后，在西欧引起反响。意大利、荷兰、比利时、卢森堡等几个邻国对这个计划都很感兴趣，表示要加入这个计划。于是，1951年4月，6个国家在建立欧洲煤钢共同体的《巴黎条约》上签字。
1952年，荷兰外交大臣贝延（Johan Beyan）提出在欧洲煤钢共同体内部建立关税同盟，而且先后发表了三个备忘录推动其计划。由于各种原因，贝延计划一直未受到西欧各国重视。1955年，贝延与比利时外交大臣斯帕克一起以比荷卢关税同盟的名义再次提出建立欧洲关税同盟的主张。这个建议在墨西拿会议上被采纳。会议决定由斯帕克领导一个由各国代表参加的委员会，负责起草运输、原子能和其他能源领域的关税同盟条约。几经周折后，这个关税同盟的构想最后演化为建立两个共同体——一个是欧洲经济共同体，另一个是欧洲原子能共同体——的计划。
（二）三个共同体条约的内容和意义
《欧洲煤钢共同体条约》提出了欧洲煤钢共同体的宗旨：在缔约方之间建立以共同市场、共同目标与共同机构为基础的共同体。共同体的任务是：与成员国经济相协调，促进成员国经济增长、就业增加和提高成员国居民的生活水平。同时，共同体要逐步创造条件，在尽可能高的生产率水平上保证生产最合理分布，维持持续就业和避免在成员国经济中诱发重大和持久的动荡。
从条约规定的宗旨和任务看，虽然这个条约针对的产品仅仅是煤炭和钢铁，但反映出相当成熟的共同市场的思想。这个思想为后来的欧洲经济共同体打下了基础。这个条约最重要的意义是首次提出设置超国家调节机构（条约第二篇），包括最高权力机构、欧洲议会、理事会、欧洲法院和欧洲审计院。超国家机构的设置表明参加欧洲煤钢共同体的成员国同意将自己的部分主权上交共同体，此前建立的比荷卢关税同盟中就没有设立超国家调节机构的内容。条约第三篇的条款主要是建立煤钢共同市场，包括竞争、运输和贸易政策方面的条款。这也为后来建立欧洲经济共同体积累了经验。
《欧洲经济共同体条约》是欧共体最重要的法律基础。这个条约为共同体规定的任务是：通过建立共同市场和经货联盟，在整个共同体范围内促进经济的协调与平衡发展，保护环境的可持续性与经济无通货膨胀的增长，实现成员国经济的高度融合，维持高就业率和落实社会保障，不断提高居民生活水平，最终实现成员国社会和经济的趋同和团结。2009年生效的《里斯本条约》将欧洲经济共同体并入欧洲联盟，并统一使用“欧洲联盟”的称谓，但本书考虑到中国读者的理解习惯，在提到欧洲联盟在1992年以前的活动时仍然使用“共同体”的称谓。
《欧洲经济共同体条约》首次提出实现货物、人员、劳务和资本在成员国之间的自由流通，提出共同农业政策、共同竞争规则、税务和法律的趋同的目标；首次提出经济与货币政策、共同贸易政策、共同社会政策，提出了教育、职业培训与青年政策，文化、卫生、消费者保护政策，以及共同科研政策和环保政策。同时，还规定了与海外国家及领地建立联系制度规定建立超国家的共同体机构，规定设立欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲法院和欧洲审计院，设立欧洲经济与社会委员会、地区委员会、欧洲投资银行等机构。
《欧洲原子能共同体条约》规定了欧洲原子能共同体的任务：迅速建立与发展核工业创造必要条件，以对提高成员国的生活水平和发展与其他国家的关系做出贡献。内容包括：鼓励成员国发展核能，促进原子能科学技术研究，促进原子能技术情报信息交换，提高原子能的安全性。条约还对原子能工业投资、联合企业、原料供应、核能市场做出规定。同时，也规定设立欧洲原子能共同体的领导机构，包括欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲法院、欧洲审计院等。
（三）三个欧盟运行条约的后续条约
自20世纪50年代三个共同体条约实施以来，欧共体及后来的欧盟又相继签署了一系列重要条约。
1.《合并条约》
《合并条约》于1965年4月8日签署于布鲁塞尔，1967年7月1日生效。这个条约将欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体三个机构的委员会和理事会合并为一个单一的共同体委员会和单一的理事会，简化了机构，提高了办事效率。
2.《欧洲单一文件》
《欧洲单一文件》（The Single European Act）于1986年2月17日和18日分别签署于卢森堡和海牙。这个文件主要是对上述三个条约的修改案。该文件的第一章、第二章和第三章分别是对《欧洲煤钢共同体条约》《欧洲经济共同体条约》《欧洲原子能共同体条约》的修改内容。《欧洲单一文件》虽然只是一个修正案性质的文件，但它在欧共体的发展史上占据着非常重要的地位。
首先，它明确提出在1992年12月31日前建成内部大市场，实现商品、服务、人员、资本自由流通。四大自由流通本来是《欧洲经济共同体条约》中提出的目标，但是这个目标一直未能充分实现。虽然早在20世纪60年代欧共体就已经取消内部关税和成员国之间进出口货物数量限制，但边境检查的有形壁垒、各国税制差异造成的财政壁垒、各国商品技术标准差异造成的技术壁垒，以及各国关于跨境投资、跨境择业、金融业的跨境经营的法规差异，阻碍了商品、服务、人员和资本的跨境流通。这个文件再次提出建立内部大市场的目标，并规定了实现的日期。在此后六年里，欧共体通过采取289项措施，基本消除了成员国之间商品、服务、人员和资本跨境流动的各种有形和无形的壁垒，按时建成了内部大市场。
其次，针对理事会中滥用一票否决制，造成大多数重要决定难以通过，从而影响欧共体的决策效率，最终阻碍了一体化的进程，《欧洲单一文件》再次明确了理事会中不适用全票通过制决策的议题，将原来一些适用于全票通过的议题改为由有效多数通过。这使许多重要议题，特别是关系拆除成员国之间对商品、服务、人员和资本的跨境流通形成的壁垒的议题的决策，能够以有效多数通过。这对内部大市场的建立具有十分重要的意义。
3.《欧洲联盟条约》
《欧洲联盟条约》于1992年2月7日在荷兰马斯特里赫特签署，于1993年11月1日生效。《欧洲联盟条约》的目标是建立以各欧洲共同体国家为基础的联盟。这个联盟的任务是以团结一致的方式规范成员国之间与各成员国人民之间的关系，促进平衡与持久的经济与社会进步，创建没有内部边界的区域，增强经济与社会凝聚力，建立经济与货币联盟，实行单一货币；维护联盟在国际舞台上的同一性，实行共同外交与安全政策，争取实现共同防务政策；实行欧洲联盟公民权，加强对成员国公民权利与利益的保护；推动成员国在司法与内务方面密切合作。
《欧洲联盟条约》的意义在于将原来的经济联盟扩展为经济与政治联盟。这个联盟由三根支柱构成，第一根支柱是原来的三个共同体，统称为欧洲共同体，第二根支柱是共同外交与安全政策，第三根支柱是共同司法与内务合作（见本书第一章第二节的结构图）。经济联盟部分包含原来的三个共同体以及计划建立的经济与货币联盟。经济与货币联盟的核心目标是创立单一货币。政治联盟的目标是实现共同外交与安全政策和司法与警务的合作。
4.《阿姆斯特丹条约》
《阿姆斯特丹条约》是《欧洲联盟条约》的修改版，签署于1997年10月2日，1999年5月1日生效。该条约对《欧洲联盟条约》内容重新编号。《欧洲联盟条约》条款是以字母编号，《阿姆斯特丹条约》条款改为用数字编号。《阿姆斯特丹条约》是1996年政府间会议的产物，旨在解决《欧洲联盟条约》中未能解决的问题。但是，这次政府间会议实际效果并不理想，决策机制问题未能解决，推迟到《尼斯条约》才解决。这个条约取得突破的领域，一是规定建立“自由、安全与司法区域”，落实了《欧洲联盟条约》中的第三根支柱，以便有效地打击有组织的跨国犯罪；将签证政策、签发移民居住证政策、避难政策、规范民事领域的司法合作规则纳入欧共体机制。同时，将《申根协定》也纳入新条约。新条约还增加了“就业”一章，以加大力度解决欧洲居高不下的失业问题。新条约还规定加强欧盟与西欧联盟的合作，作为共同防务政策的落实措施。
5.《尼斯条约》
《尼斯条约》是对《欧洲联盟条约》的修正，于2001年2月26日签署。由于该条约签署后在爱尔兰首次全民公决中被否决，生效时间延迟。2002年10月18日，爱尔兰再次进行的全民公决批准了该条约。《尼斯条约》解决了决策机制改革问题（见第一章第三节），为第五次扩大扫清了障碍。
欧共体进行了几次扩大。每次新成员国加入时，都与欧共体签订加入欧共体的条约。这些条约文件中均有对上述几个基础条约进行修正的内容。第一次是在1973年英国、爱尔兰和丹麦加入欧共体时，第二次是在1981年希腊加入欧共体时，第三次是在1986年西班牙和葡萄牙加入欧共体时，第四次是在1995年奥地利、芬兰和瑞典加入欧共体时。
6.《里斯本条约》
从1967年欧共体成立到2004年欧盟第五次扩大，成员国从当初的6国增加到25国，欧盟的机制虽然在不断调整，但仍未脱离当初六国时代运行的基本框架。扩大到25国之后，如继续采用过去的决策机制，欧盟将陷入瘫痪。为了解决这个问题，适应扩大后的实际需要，欧盟必须进行一次大改革，调整机构和改革决策机制。开始时欧盟打算制定一部宪法来完成这个任务。2001年的欧盟首脑会议决定成立制宪筹备委员会起草欧盟宪法草案。
欧盟制宪委员会从2002年2月起正式开始工作，历时近17个月，完成了宪法条约文本。2004年10月29日，25个成员国首脑在罗马签署了《欧盟宪法条约草案》。截至2005年7月10日，已有13个成员国通过议会表决或以全民公决方式批准了《欧盟宪法条约》，法国和荷兰却分别于2005年5月29日和6月1日的全民公决中否决了该条约。欧盟的宪法条约最终胎死腹中。
《欧盟宪法条约草案》提出了一系列改革方案，包括在成员国增多情况下提高决策效率的方案，但是条约中一系列具有明显联邦色彩的元素引起欧盟部分民众的忧虑。欧盟领导人于是在2007年6月21～22日的峰会上提出了解决宪法批准危机的方案，即召开新一轮政府间会议，起草一个修改现行诸条约的《改革条约》（Reform Treaty）来取代《欧盟宪法条约草案》，以提高和加强扩大后联盟的效率、民主及对外行动中的一致性，同时消除《欧盟宪法条约草案》中的联邦主义因素。这个新版本的条约在2007年10月18日的里斯本非正式欧盟理事会会议上通过，被称为《里斯本条约》；12月13日，各国领导人在布鲁塞尔签署了这个条约。
《里斯本条约》理应在2009年1月1日生效，匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他、罗马尼亚、法国、保加利亚、波兰、斯洛伐克、葡萄牙、奥地利、丹麦、立陶宛、拉脱维亚、德国、卢森堡、芬兰、爱沙尼亚、希腊等18个成员国相继批准了这个条约，爱尔兰却于2008年6月12日公投时以53.4%的反对票否决了这个条约。《里斯本条约》的审批再遇挫折。
爱尔兰的疑虑主要集中在三个方面。一是爱尔兰担心税收权力上交欧盟后欧盟会迫使自己提高公司税，从而影响本国企业的竞争力；二是对于欧盟委员会委员人数的缩减，原来一国一人的规则取消后，在特定的时间内委员会中将因为没有爱尔兰委员而削弱爱尔兰的影响；三是新条约加强了欧盟在对外事务中的发言权，包括加强欧盟在共同外交与安全政策领域的合作，爱尔兰担心将会增加其在军事上的义务，从而影响爱尔兰在军事上的中立地位。
2008年底，欧洲理事会通过了两个文件，就爱尔兰关注的问题进行了澄清。欧洲理事会对爱尔兰关注的问题做出了法律上的保证，保证这些事项不受《里斯本条约》生效的影响。关于欧盟委员会成员人数问题，理事会保证，只要《里斯本条约》生效，即通过必要的法律程序保证欧盟委员会中每个成员国拥有一名本国委员。由于得到理事会的保证，《里斯本条约》在爱尔兰于2009年10月2日举行的第二次公投中获得通过。由于英国、塞浦路斯、荷兰、比利时、西班牙、意大利此前也相继批准了新条约。《里斯本条约》终于在2009年12月1日正式生效。
《里斯本条约》做出了一系列改革。设立欧盟理事会常任主席职位，取消目前每半年轮换一次的欧盟主席国轮替机制，常任主席任期两年半，可以连任；将目前欧盟负责外交和安全政策的高级代表和欧盟委员会负责外交的委员这两个职能交叉的职务合并，设立欧盟共同外交与安全政策高级代表一职，全面负责欧盟对外政策；从2014年起，欧盟委员会委员人数将从27人减至18人，委员会主席的作用得到加强。为消除爱尔兰和一些小国的疑虑，在通过一定的法律程序后，使每一个成员国在委员会中依然拥有一名委员；扩大欧洲议会的权力。此外，欧洲议会的议席数将从目前的785席减至750席，一些国家拥有议席数将根据其人口数量做出调整；将更多政策领域划归以“有效多数表决制”决策的范围，以简化决策过程。司法、内政等敏感领域的一些政策也将以“有效多数制”表决，成员国不再享有对这些领域决策动议的“一票否决”权。但涉及税收、社会保障、外交和防务等成员国主权领域的议案，仍适用一致通过原则，即保留一票否决制；从2014年开始，以“双重多数表决制”取代目前的“有效多数表决制”，即有关决议至少获得55%的成员国和65%的欧盟人口的赞同才能通过。“双重多数表决制”实施后的3年为过渡期；成员国议会将在欧盟决策过程中发挥更大作用。例如，如果一项欧盟立法草案遭到1/3成员国议会的反对，将发回欧盟委员会重新考虑。欧洲法院被赋予更大权力，可以就各国司法和内政相关的法律是否与欧盟法律相冲突进行裁决。