二 立法程序

欧盟的立法动议不是自下而上地产生于代表民意的议会，而是自上而下地产生于行政当局。参与立法程序的行政当局有欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会。其他一些机构也在一定程度上参与了立法过程，如欧洲经社理事会和欧洲地区委员会，甚至是欧洲法院，不过参与度较低。欧盟立法的原则和程序都以欧盟的相关条约为基础。每一个新的立法建议都基于每一个特定的条约条款，以确定采取哪一种立法程序。欧盟的立法有以下三种程序。

（一）咨询程序

咨询程序（consultation）的立法参与机构主要是欧盟委员会和理事会。欧盟委员会的立法提案先提交欧盟理事会。理事会如对提案不持异议，便征求欧洲议会的意见［某些领域的提案还必须征求欧洲经济与社会委员会（European Economic and Social Committee，EESC）、地区委员会（Committee of the Regions，CoR）的意见］。欧洲议会可以批准欧盟委员会的立法建议，也可以拒绝欧盟委员会的立法建议，还可以要求修改建议。如果欧洲议会要求修改提案，欧盟委员会必须考虑欧洲议会提出的全部修改意见，并对根据欧洲议会的部分或全部意见对提案进行修改，然后将修改后的提案文本提交给理事会。理事会将这个提案交给与提案有关的工作班子以及常设代表委员会（COREPER，即由成员国驻欧盟的大使组成的委员会）。在与常设代表委员会讨论结束后，这个建议返给理事会。理事会最后决定对这个法律建议是否采纳，也就是说可能采纳，也可能不予采纳，最后决定权在理事会。如果采纳，这个建议便成为欧盟的正式法律。在这个程序中，欧洲议会的作用纯粹是咨询性的。

（二）赞同程序

赞同程序（Assent）是指立法需要获得欧洲议会的赞同（见《欧盟运行条约》第189C款）。在有关统一大市场、社会与经济凝聚、研究与技术开发政策上，《欧洲单一文件》对进入立法程序的立法建议规定了议会二读的程序。此后，欧盟的大多数立法是按照这个程序进行的。某些特别有争议的议案，如增值税问题等议案，就不走这个程序。《欧盟运行条约》将这个程序延伸到许多议题（见《欧盟运行条约》第189C款）。

如果欧洲议会建议进行修改，欧盟委员会可以在一个月内附上自己的意见后将再次提交理事会审议。如果欧盟委员会同意欧洲议会的修改意见并建议提交理事会审议，理事会便以有效多数票表决方式决定是否采纳这个法案。如果欧盟委员会拒绝欧洲议会的修改意见，理事会只能够在全票通过的情况下采纳或修改该建议。如果理事会在收到建议后的三个月里没有任何回应，这个法案便被视为没有被采纳。赞同程序大大提高了欧洲议会的作用，但欧洲议会的参与也只是参考性的。这种参与并不表明欧洲议会拥有与理事会共同决策的权力。

欧洲议会在赞同程序中所起的作用见图1-2。

图1-2 欧盟赞同程序的立法流程

资料来源：R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union，p.104。

（三）普通立法程序

普通立法程序（ordinary legislative procedure）原来叫作共同决策程序 （co-decision），《里斯本条约》将这个程序更名为普通立法程序。它最初只适用于十几个领域的决策，《里斯本条约》生效后，它适用的领域增加到85个。据统计，《里斯本条约》生效以来，欧盟95%的立法采用了这个程序，因此普通立法程序成为欧盟最重要的立法程序之一。

普通立法程序赋予欧洲议会拒绝采纳某项立法的权力（见《欧盟运行条约》第189B款），但前提是议会绝对多数议员在二读时对该项议案投反对票，将该议案退回，是为“不赞成”权（negative assent）。由于有共同决策程序，理事会必须认真对待欧洲议会的意见。共同决策程序的意义是某些立法的最后文本在理事会批准之前还必须得到欧洲议会的批准。这使欧洲议会和理事会在某种程度上分享了立法权，虽然是在不平等的基础上的分享。在这个程序下，欧盟委员会的立法建议经欧洲议会转给理事会后，理事会以有效多数形成共同立场（除需要一致通过的领域），然后提交欧洲议会二读。欧洲议会对理事会的共同立场可以在3个月内做出决定，或接受，或修改，或否决，或不采取行动。如果欧盟委员会和理事会（后者以有效多数票）批准了欧洲议会建议的修正案，这项建议便成为法律。如果欧盟委员会对欧洲议会的修正案持否定态度，欧洲议会修正案要想成为法律，就必须在理事会全票通过。

欧洲议会可以否决理事会的共同立场，但必须在表决中获得绝对多数票。如果发生这种情况，欧洲议会议长和理事会主席须共同主持一个“协调委员会”（The Conciliation Committee）来签署一个协议。这个委员会包括来自两个机构的数量相等的成员。欧盟委员会也参与其中，寻求妥协方案。这个委员会有6周时间达成一个大家都认同的文本。如果协调委员会能够达成协议，在6周内理事会就必须以有效多数表决方式，欧洲议会必须以绝对多数批准这个修订案。上面说到的3个月和6周是上限，本来应该分别是1个月和2周，经理事会和欧洲议会共同协商可以分别延长为3个月和6周。

这个程序表明，欧洲议会在最后的环节中可以以简单多数票通过提案的联合文本，也可以以绝对多数票否决理事会以绝对多数票赞同的提案文本。这说明欧洲议会在普通立法程序中的作用大大加强。欧盟普通立法程序流程详见图1-3。

图1-3 欧盟普通立法程序流程

资料来源：R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union，p.107。