1.殖民部

19世纪，英国政府对殖民地进行管理的部门主要是殖民部。虽然学术界有人讲到在18世纪末就存在“殖民部”和“殖民大臣”，但成立单独的殖民部是在1854年，专门负责殖民地事务。此前两个多世纪，英国对殖民地的管理部门处于较大变化当中。我们在第一章已有所讨论。这里对英国殖民部的发展略加考察。

1801年，英国将“战争大臣”更名为“战争和殖民大臣”。拿破仑战争结束后，战争和殖民大臣更多的工作是关于殖民地事务。这样，所谓的“殖民部”也算是形成了，也有学者把当时管理殖民地的机构称作殖民部，英文是Colonial Office，与后来单独的殖民部英文名称是一样的。例如，D.H.扬就认为，到1821年时“在英国行政格局中，殖民部已经稳固地确立了自己的地位”[2]。这个说法是不够准确的，实际上在1854年之前，不存在“殖民部”（Colonial Office）这样一个机构。[3]

随着英国在海外殖民扩张活动的加强，管理殖民事务的任务不断加重，相应也需要增强殖民地管理机构，扩大人员队伍。

1825年，在战争和殖民部设立了一个新职位——“常任国务次官”（Permanent Under-Secretary of State），负责管理殖民事务。常任国务次官应该是“国务大臣每天必须应用的所有知识的宝库”[4]。第一位负责殖民事务的常任国务次官是罗伯特·威廉·海（Robert William Hay）。这样，虽然没有专门的殖民大臣，却在战争和殖民部有了负责殖民事务的常任国务次官。罗伯特·威廉·海的继任者是詹姆斯·斯蒂芬（James Stephen）；斯蒂芬是19世纪英国最为知名的殖民事务国务次官。

随着殖民扩张的加强，19世纪初英国战争和殖民部关于殖民事务的工作量大增。从下面相关数据，可略见一斑。1806年，该部收到关于殖民事务的信是1653件，发出的信是902件；1816年，收到4487封信件，发出了3161件；1824年，收到7491封信件，发出4959件。又如，从1803—1812年，平均每年送来审查的殖民地法律是137部；从1817—1822年，平均每年送来审查的殖民地法律是227部；而在1826年，詹姆斯·斯蒂芬审查的殖民地法律则达到480部。[5]可见，这个时期的殖民事务增长很快。

1828年为新任的国务大臣准备的一份备忘录显示，当时英帝国从地域上被分成4个地区：东方地区、北美、地中海与非洲、西印度，由战争和殖民部主管的殖民地政府共有14个。[6]

1854年，英法与俄国爆发克里米亚战争，英国设立了第四位国务大臣（Secretary of State），并将战争和殖民部一分为二；战争部负责战事方面的工作，殖民部则专门负责殖民事务。殖民部与战争部分开，作为一个独立的政府部门。[7]正如上文已述，在战争和殖民部中，管理殖民事务的部门早已存在着。成立单独的殖民部是英国加强殖民地管理，加强殖民扩张的体现。1854年单独的殖民部成立时，第一任殖民大臣是乔治·格雷爵士（Sir George Grey）。

成立单独的殖民部是英国加强殖民地管理的一项重大举措。但当时就有人认为殖民部在殖民地管理上仍然存在着缺陷。单独的殖民部成立5年后的1859年，悉尼·史密斯·贝尔出版了《大不列颠的殖民管理》一书。这本书的第15章标题是：《由殖民部的特性产生的殖民管理制度中的缺陷》。作者指出：殖民部长经常调换，不是因为与殖民地治理有关，而是因为英国本土的或欧洲的政治上的原因；殖民部长的任期短且具有不确定性，这样当他还没有熟悉管理体制时，他就被调出了殖民部；殖民部长可能重新任职，但不是回到殖民部，而是到了其他部门；只要“行政官”经常变换，那么就不可能根据已成形的、持久的制度来治理殖民地。作者认为：殖民大臣实质上讲是一个远离他所管理对象的官员，也缺乏对其管理行为的直接问责；由于远离殖民地，殖民大臣或多或少疏于了解殖民地居民的风俗习惯和思维方式，只能依赖其他人来了解情况；而这些“其他人”几乎都是官员，而这些官员并不一定给他提供“无偏见的、有价值的信息”；如果信息是错误的，殖民大臣做出的判断就不准确，那么他所采取的措施可能对该殖民地就是不公的，殖民地没有机会及时表达意见；而在母国英国又没有哪家报刊与殖民地一致，愿意给殖民地提供表达意见的平台。因此，作者建议：要任命常任的殖民部长（殖民大臣）。“如果殖民部优秀官员只要行为得当就能保持职位，不受内阁变换的影响，那将有机会，也有动力，设计一个殖民地治理的整体方案。”[8]

单独的殖民部正式成立后，在19世纪下半叶大多数时间里，殖民部分成五个部门（局）：综合局、北美局、西印度局、澳大利亚局、非洲与地中海局。[9]

1877年起，殖民部也与英国其他政府部门一样，通过选拔性考试录用官员。在殖民部任职的官员并不多，在19世纪时，一般只有几十个文职人员。到1909年，增加到125位。这125位文职人员包括：1位常任国务次官，4位助理国务次官（Assistant Under-Secretary of State）,1位办公室主任，7位主要职员，9位一级职员，16位二级职员（second-class clerks）,1位法律助理，1位殖民大臣的主要私人秘书和3位助理私人秘书，1位会计师和1位助理会计师，1位图书管理员，1位首席登记官及1位副手，1位印刷主管及1位助手，1位复制管理员，1位殖民地法律登记员，53位第二等级的职员（second division clerks）,2位办公室管理员，17位信使和1位办公室护工。[10]1909年，殖民部有两个分部（division），一个是自治领分部（1907年成立），一个是皇家殖民地与综合分部。

殖民部的“一把手”就是殖民大臣。殖民大臣负责管理殖民地事务，管辖的殖民地、保护地很多；一战后委任统治地也由殖民部主管。[11]但是，殖民大臣并不分管英国殖民统治下的印度，印度是英国占领的人口最多的殖民地，也是美国独立后所形成的“第二帝国”的重心，英国专门设立了印度部对印度进行殖民统治，设立了印度大臣职位。英国后来还有些殖民地如埃及、苏丹，长期由外交部主管。1925年，殖民部内部的“自治领分部”从殖民部分出来，组成了新的“自治领部”（Dominions Office）。对英国殖民地的统治，有三个关键人物，一个是殖民大臣，一个是殖民地的总督，一个是总督下面的区长或区专员。殖民部与殖民地官方通信是在殖民大臣与总督之间进行的。殖民大臣代表英王和英国政府对总督发出指令；总督代表其所在殖民地向殖民大臣汇报工作。而殖民部实际上则是殖民大臣的秘书班子，是殖民大臣开展工作的行政机器。[12]

根据《殖民地规章》，填补殖民地公职机构高级别空缺岗位的实权由殖民大臣掌握，包括总督在内。除了“纯粹的”低级别职位外，没有殖民大臣的同意，总督不能任命或晋升官员。每个季度总督要向殖民大臣呈送关于所有最低级别以上职位变化的报告。对殖民地从纪律上进行管控的权力也掌握在殖民大臣手中。尽管殖民地公职机构中的官员在殖民地任职，并由殖民地政府付薪，但由于殖民大臣掌握着对殖民地公职机构的监管权，殖民部才是殖民地公职机构的“实际的总部”[13]。

为了加强对殖民地事务的管理，从1862年起，英国殖民部编印了《殖民部名录》（Colonial Office List）并成为年度性的出版物。1862年第一版《殖民部名录》全称是《1862年殖民部名录或英国属地总记》。标题页面上标明了将每年继续出版；经殖民大臣批准编辑，使用官方档案等等。[14]其主要内容是关于英国殖民地的历史资料和统计资料，其中还有一部分是《殖民地规章》。到1870年，《殖民部名录》编印到第九版。