五 加强社会建设的政策建议

构建社会主义和谐社会与社会建设这两个重要的新概念都是在十六届四中全会上提出来的。社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的总体战略目标，社会建设则是实现这一目标的重要手段之一。构建社会主义和谐社会与社会建设的历史任务提出以后，全国开展了丰富的社会建设实践，取得了很大成绩，创造了很多新经验，但也出现了一些问题。如何在“社会建设取得新进步”的基础上，继续推进社会建设，当前有以下几项工作。

（一）深入学习研究社会建设理论，审视矛盾，凝聚共识

社会建设是一项生动实践，更是中国共产党在构建社会主义和谐社会理论框架下的理论创新，围绕这一理论提出的新思想、新观点、新论断，正在学界、政界、社会层面的争论、研究中逐步趋向成熟。新的实践需要新的理论指导，更需要理论的广泛普及。胡锦涛同志在2005年2月21日中央政治局第20次集体学习时强调了社会建设理论研究的重要意义，提出，“要加强马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想关于社会主义社会建设理论的研究”，“加强对我国历史上关于社会建设理论的研究”，“要注意研究国外社会建设理论”。

学习研究社会建设理论，最基本的就是要准确判断发展形势，正视分析主要矛盾。面对21世纪以来“经济报喜，社会报忧”的局面，我们应该把经济发展和社会发展视为一对矛盾。应当看到，当前，长期存在的经济短缺问题已经基本得到解决，矛盾的主要方面已从经济转到社会方面来了。因此，十六届六中全会明确提出：“必须坚持以经济建设为中心，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。”加强社会建设，解决社会矛盾和社会问题成为时代的要求。对发展战略做适当的调整，是完全必要的。但是，要把社会建设摆到与经济建设同等重要的位置，还很不容易。从近期各地“两会”公布的材料看，31个省、市、自治区的政府工作报告中，24个省、市、自治区的经济增长指标在10%以上，高出中央预期好几个百分点。过度追求经济增长速度，必然大量增加政府投资，“加强社会建设”就排不上位置。经济发展和社会发展就会更加不平衡、不协调，社会矛盾、社会冲突就会越来越严重。据有关调查，中国当前的情况是，越是经济发展好的地区，社会矛盾冲突越多，民众对政府的满意度越低，幸福感也越低。就满意度看，城市比农村低，东部比中西部低，收入高的阶层比中低收入阶层低，文化水平高的比文化水平低的人低。这值得我们深思。

推进社会建设，首先要在理论上把矛盾和问题的实质分析清楚。要通过对社会建设实践的总结和理论研究，深刻认识当前我国经济社会形势的阶段性特征，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的位置，在实践中切实加强而不是淡化社会建设，这对解决好经济社会不协调这对矛盾是有利的。

（二）系统整体推进社会体制改革，突破瓶颈，带动全局

中国经济建设取得成功的一条基本经验，是从改革高度集中的计划经济体制入手。如果不进行以包产到户为主的农村改革，不进行国有企业改革，不把广大农民、工人、知识分子的生产积极性调动起来，就不会有经济发展的辉煌成就。进行社会建设，也要从改革现行的社会体制入手，通过社会体制改革，把社会各界构建社会主义和谐社会的积极性调动起来。

近几年，关于改革的议论、研讨很多，小改小革也有一些，但类似“包产到户”“国企改制”那样震动全国、影响全局、惠及后世的大改革至今还没有。以往的改革，多数都集中在经济领域和政治领域。当今，中国正在转入以社会建设为重点的新的历史阶段，改革应该选定在社会领域进行，重点是改革社会体制。社会体制像经济体制一样，是一个大系统，包括城乡体制、区域体制、劳动就业体制、收入分配体制、社会事业体制、社会保障体制、社会组织体制、社会管理体制，等等。所有这些社会体制，都是在20世纪50年代以后逐渐建立起来的，是适应计划经济要求，为计划体制服务的。改革开放以后，社会体制虽然进行过各种形式的改革，有些取得了一定成效，有些并不成功，有些还在探索，有些甚至还没有破题。可以说，社会体制基本上还没有按照与社会主义市场经济体制相协调的要求改变过来。

推进社会建设，必须改革社会体制，而且要改革对全局有重大影响的社会体制。总结经济社会改革和发展的经验教训，现行的城乡二元结构的社会体制，就是这样一个影响全局的社会体制（当然它也是经济体制，但主要是社会体制）。社会体制改革从破除城乡二元结构体制入手，取得突破、获得成功，有利于推动其他社会体制的改革，也将是中国社会建设取得的标志性进展。

60年来，城乡二元体制已经渗透到中国经济社会的方方面面，根深蒂固、盘根错节，已经成为产生诸多社会矛盾和社会问题的渊薮。“三农”问题、农民工问题、城市内部二元结构问题、刑事犯罪多发等社会治安问题、上访上告以及群体事件等多年来困扰我们，迟迟得不到解决的矛盾和问题，都直接或间接产生于城乡二元结构和体制，不改革破除这个体制，许多问题就解决不好，解决不了。改革城乡二元体制，任务艰巨，但又非改不可，已经不能再拖下去了。经过30多年的改革开放和市场经济体制改革实践，对于城乡二元结构体制一定要改的认识逐渐一致，改革的条件也正在成熟。部分省市已经开展了多年统筹城乡综合改革的实验，积累了一定的改革经验。在进入以社会建设为重点的新的历史时期，着手对城乡二元结构体制进行改革，是一定会成功的。这将成为带动其他社会体制改革的突破口，为推动社会建设打下良好基础。

（三）遵循社会建设原则，积极稳妥地推进城市化

新中国成立60多年来，要实现工业化，从来就没有过什么争论，即使在“文化大革命”期间，还是在“工业学大庆”的口号下进行的。城市化在三年困难时期就不提了，导致中国的城市化水平很低，1978年城市化率只有17.9%，甚至低于1958年的水平。2005年，中央在制定“十一五”规划时，城镇化被重新提及。2010年，制定“十二五”规划的建议中，提出“要积极稳妥推进城镇化”。十八大后，2012年12月，中央经济工作会议明确指出：“积极稳妥推进城镇化、着力提高城镇化质量。……要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”并且对城镇化的方针、道路做了简要的阐述。

对于中国要不要城市化、要什么样的城市化（大城市还是小城镇），怎么样实现城市化等重大问题，政界和学界长期存在争论。但农业就业人口向非农产业转移，农村人口转为城市人口，是不可阻挡的历史潮流，中国也是如此。改革开放特别是1992年以后，数以亿计的农民，通过各种方式、途径，进入各级各类城市和乡镇。1995年，中国的城镇人口只有35174万，城市化率为29%; 2011年增长到69079万人，16年间以年均2119万人的增速扩大，增加33905万人，增长幅度达96.4%，城市化率达到51.27%，实现了中国式的城市化。以农民工为主体的大量外来人口进入城市，为中国的经济发展注入活力，创造了巨大财富，这是中国经济繁荣的一个基本原因。但是，农村人口在短时期内向城市聚集，城市基础设施等物质条件难以满足，相应的组织、制度、政策未能适时调整，临时应对措施多于系统规划，由此产生了住房紧张、环境污染、交通拥堵、城市贫困、社会治安失序、犯罪增加、社会矛盾及社会冲突频发等“城市病”。特殊的中国国情、快速的城市化进程，形成了当前特殊的城市人群。如何管理好城市，使七亿多城市人口能够各得其所、和谐相处，形成既有活力又有秩序的城市社会生态，是摆在我们面前的一项重大历史任务。

根据世界现代化的经验，工业化和城市化一般应相辅相成、协调推进，城市化水平与工业化水平相适应。但是，中国的城市化长期滞后于工业化，这本身是社会发展滞后于经济发展的表现，也是形成社会经济发展不平衡、不协调的重要原因。中国的城市化从20世纪90年代中期以后开始加速发展，目前城市化率达到50%以上。中国城市化体现了正负两方面的效应：一方面，缓和了城市化长期滞后于工业化的矛盾，促进了经济持续高速增长，推动了社会公共事业的发展。另一方面，在城市化的具体实现路径上，采用效率优先原则，甚至动用行政手段，搞所谓的“以地生财” “经营城市”的方式，低价征占农民土地，推行“土地财政”，使“土地城市化”大大快于“人口城市化”，形成了数以千万计的失地失业农民群体。与城乡二元体制相联系，在解决人口城市化问题的过程中，形成了中国特有的农民工体制。近30年来，数以亿计的青壮年农民进入城市，从事二、三产业的劳动，为国家创造了巨大财富，但他们至今收入很低，缺少社会保障，享受不到应有的公共服务。有学者说，他们和城市的关系是经济上接纳、社会上排斥。农民工是城市的劳动者，但身份是农民。据国家统计局统计，2009年全国有2.3亿农民工，其中8445万人在本乡镇就业，被称为“离土不离乡”的农民工；有1.45亿人在本乡镇以外就业，被称为“离土又离乡”的农民工。1.45亿农民工（加上随居家属，约有2亿人）分布在全国各个城市里，过着与城市户籍居民不同的生活，形成了中国特有的城市二元社会结构，由此产生了许多社会矛盾和问题。

工业化和城市化是一个国家现代化建设的两翼。按分类学规则，城市属于社会领域，城市化应属于社会建设范畴。城市化应按照社会建设的原则，坚持以人为本，坚持公平正义，保障人的基本权利，促进人的全面发展。针对中国的城市化现状，要因势利导，趋利避害，引导城市化健康发展。

第一，把推进城镇化纳入社会建设总体规划。按社会建设的原则，指导城镇化的规划和发展，改变城市建设为实现经济目标服务的方针。建议中共中央、国务院召开一次城镇化工作会议，专门就城镇化指导方针、几个重大问题进行讨论并做出相应的决定。正确处理好社会建设、城市建设和经济建设的关系。

目前，中国城市化正处于加速发展时期。现阶段积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，首先要从实际出发，先解决好存量，使2亿多“半市民化”人口能够分期与分批次实现市民化。同时，要加快城市的基础设施和公共服务体系的建设，积极扩大城市容量，组织、管理、安置好2亿城市外来人口和5亿多城镇户籍人口，再逐步有序地扩大增量。当然，各地城市情况不同，不能一刀切，对于城镇化率较低的省区，则应尽快放开增量。特别应当指出的是，自2010年国家提出“要积极稳妥推进城镇化”的方针后，不少省市将之看作发展经济的好时机，加快了土地城市化的步伐，有的城市甚至搞强制拆迁、平坟、征占农民的耕地和宅基地，加剧了社会矛盾和冲突，这是应当注意的错误倾向。要坚决制止这种不厚道的“城市化”行为。

第二，积极推进农民工市民化，实现城市内部一体化。20世纪80年代，为适应二、三产业发展的需要，在城乡分治的户籍制度下，农民工作为一种权宜之计的就业方式而产生。随着中国经济持续快速发展，数以亿计的农民工涌进城市，成为“世界工厂”的主体力量，成就了中国的辉煌，也惠及世界。但这套由权宜之计发展而成的农民工体制，在充分发挥正向功能的同时，弊端也日益显现。特别是在推进以人为本、坚持公平正义、保障人的基本权利、促进社会和谐、促进人的全面发展的新型城市化时期，现行的农民工体制已经弊多利少，日益不得人心，必须尽快改革。农民工体制是目前城市二元社会体制的基本元素。通过改革破解农民工体制，使农民工成为市民，使城市二元社会成为城市一元社会，为推进新型城市化开辟道路，也为破解城乡二元结构，实现城乡一体化打开突破口，这是一举数得的重大措施。经过多年的研讨、探索，各方面的认识渐趋一致，几个试点城市有了成功的实践，也总结了改革方式、步骤等方面的经验。大势所趋，当前应该是国家做出改革农民工体制决断的时候了。

（四）建立组织机构，完善工作体制，协调推进社会建设

社会建设是总体布局中五大建设之一，重点加强社会建设，必须要有强有力的组织协调和工作机构。60多年来的历史经验表明，凡是党中央决策的战略任务，只要有组织保证，有机构、有人员贯彻落实，就能有效实现。在经济建设方面，不同时期成立了计委、体改委、发改委等机构，主持经济体制改革、经济建设，取得了成功。也有一些大事，由于缺乏组织保证，未能完成预期任务。2006年，十六届六中全会做出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》之后，北京市在2007年9月就成立了社会工作委员会和社会建设办公室。此后，上海、广东、大庆、成都、南京也相继成立了社建委或社工委，主管社会建设和社会管理，做了富有成效的工作，创造了很多经验。2011年春天以后，各地相继成立了社会建设工作办公室或社会管理办公室，主持社会建设和社会管理的工作，也做出了很多成绩。

近几年，有的地区通过组建社会建设机构开展工作，多数地区通过组建社会管理机构开展工作。比较而言，还是组建社会建设工作机构，如社会建设工作委员会和社会建设办公室较为恰当。成立社会建设工作机构，既可以开展社区建设、推进公共服务，也培育发展社会组织，同时也可以进行社会管理，能够涵盖社会建设的全部工作。组建社会管理机构，在解决社会突出问题、维护社会稳定的特定的时期是可以的，但要重点加强社会建设，机构名称就有失恰当。从社会建设的实践层面看，北京、上海等地组建了社会建设工作委员会，做了很多工作，也很有成绩。但是在实践过程中，他们遇到了这样那样的问题，靠社建委本身协调不了、解决不了。现行行政管理体制中，主管社会建设具体工作的部门很多，如社会事业方面，科学、教育、文化、医疗、体育都有相应的机构，还有民政局、信访局等，并不缺少管某项事业的机构，而是缺少一个统筹规划、综合协调的机构。因此，加强社会建设，应当建立一个类似于发改委那样的机构。建议把发改委中的社会司、分配司等职能部门分出来，组建社会建设工作委员会，赋予其相应的职责，统筹规划、组织协调社会建设的发展和改革，从组织上落实加强推进社会建设的任务。

（五）总结推广地方经验，鼓励创造社会建设典型模式

加强社会建设，要坚持把地方首创和顶层设计结合起来，善于从丰富的社会建设实践中总结经验。当前，不少地方在推进社会建设和社会管理方面已经做出了很多成绩，涌现了一批促进社会经济协调发展、维护社会和谐稳定的典型地区和具体经验。总结好这些典型经验，加以宣传推广，对于在全国范围普遍推进社会建设事业具有重要意义。有些地区，在等上级关于社会建设的“顶层设计”，以便贯彻执行。其实，好的“顶层设计”，一般是总结基层实践创造出的先进经验，并将之进行升华形成的。社会建设是一项新的历史任务，更加要注重实践、坚持实事求是，从实际出发，从解决实际问题出发，更加注重创新，更加注重总结经验。

在调查研究、总结经验的过程中，既要发现和总结一些地区和部门单位的先进经验，也要注意发现一些带有普遍性的问题。要找到像“家庭联产承包责任制”和“抓大放小”“国企改革”那样能够推动社会体制改革和社会建设的突破口。与此同时，也要善于发现和总结某个市、某个县、某个乡镇或某个学校、某个医院等地区、单位开展社会建设、社会管理、社会体制改革的典型经验。

现在，社会建设、社会管理的实践已经在全国各地蓬勃展开，各种先进的、创新的典型正在不断地涌现出来。参照经济建设的经验，现在正像20世纪80年代一样，正是创造和涌现社会建设的“温州模式”“苏南模式”的时候。我们应该到社会建设的第一线去，及时发现并总结这些新模式，加以完善推广，这对社会建设是有益的。

（六）加大社会建设投入，切实做好财力、物力和人才保障

未来大规模地进行社会建设，应同经济建设一样，要有相当规模的人力、财力、物力的投入。造成目前“经济这条腿长，社会这条腿短”的不平衡局面的一个重要原因，就是我们长期忽视了对社会建设的投入，在民生事业、社会事业、公共服务等领域欠账较多，出现了民众“看病难、上学难”等问题。自中央提出加快推进以改善民生为重点的社会建设以来，各级政府加大了对民生的投入，情况已经有很大好转。但因为欠账太多，特别是中西部、贫困地区，由于财政困难，在教育、医疗、养老等方面仍有很多问题有待解决。我们应该按照十六届六中全会的决定，“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安方面的投入”。真正加大对社会建设的投入，发展民生事业、社会事业、公共服务，使人民共享改革发展成果，如此，社会矛盾、社会问题就会大幅减少，这对经济发展反而有利。

加强社会建设，要重视对人力和人才、干部的投入。十六届六中全会强调：“各级党委要把和谐社会建设放在全局工作的突出位置，把握方向、制定政策、整合力量、营造环境，切实担负起领导责任。”并明确指出：“要建设宏大的社会工作人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建和谐社会的迫切需要。”在经济建设过程中，我们选拔、培养造就了一支规模宏大的经济工作者队伍，要把社会建设事业办好，同样需要选拔、培养造就一支规模宏大的社会工作者队伍。

中国现在的社会工作者队伍还非常弱小，领域分散，未成合力。一是人们对社会工作不够了解，“社会工作”还没有形成一定的社会氛围；二是社会工作者的归属机构、单位还没有普遍地建立起来，全国至今只有三个省市和少数几个市县建立了社会建设工作委员会或领导小组。许多从国外归来的社会学专业、社会工作专业毕业的本科生、硕士、博士研究生找不到对口就业岗位（国内此类毕业生也有这个问题），不少人只好改行就业；三是社会工作者数量严重不足。有关方面估算，现在全国的专业社会工作者大约有8万人（因为没有专门机构进行统计，只是估计数），这与13亿多人口的大国极不相称。据统计，2004年美国的专业社会工作者有56.2万人，平均每千人有1.9名社会工作者。我国现在的经济社会发展水平还较低，按每千人配备一名专业社会工作者，约需135万人，缺额实在太多了。从事社会建设的领导干部同样存在人员严重缺乏的问题。

我们应该按照十六届六中全会的决定，“坚持正确的用人导向，选好配强领导班子，注重培养选拔熟悉社会建设和管理的优秀干部。加强专业培训，提高社会工作人员职业素质和专业水平。制定人才培养规划，加快高等院校社会工作人才培养体系建设，抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才”。与此同时，要组建社会建设工作委员会，把社会工作各方面的人员组织起来，并在实践中锻炼提高，逐步扩大，建成规模宏大的社会工作者队伍，同时广泛动员各种社会力量，共同推进社会建设大业。