第二节 中国扩大内需与政绩指标的密切关系

自改革开放以来，针对中国地方政府的政绩指标对地区经济、内需和外需都有重要的影响，因而在分析扩大内需问题时，需要考察政绩指标与内需和外需的关系。中国地方政府积极主动地促进本地经济增长，有许多因素在起作用，其中“以GDP论英雄”的政绩指标发挥着至关重要的作用。在以GDP为主的地方政府政绩指标的引导下，中国经济取得了令世人瞩目的GDP世界第二的业绩，但也出现了包括内需结构失衡、内外需结构失衡和产能过剩等问题。

一、政绩指标对地方政府的激励和引导

政绩指标是政府工作业绩的事后考核指标，但政绩指标一旦确定，就成为政府公务员追逐的目标，直接影响公务员的政绩观，对政府工作，特别是地方政府的施政行为具有导向作用。

政绩指标在地方政府制定和实施地区经济政策及促进经济发展中发挥着引导和激励作用。处于经济转型时期的我国，具有一些不同于西方发达国家的特殊性。其中，最主要的一点是目前我国尚未形成全国统一的大市场，除了对全国经济进行宏观调控、制定总体经济目标的中央政府掌握着大量资源，地方政府也掌握着大量资源，并通过地方政府政策直接或间接地影响市场经济主体的行为及地区经济运行，对我国的经济总量和经济结构都产生了重要影响。

二、选择GDP为核心政绩指标的意义与作用

以GDP为核心的政绩指标是改革开放进程中的历史性选择，与经济转型时期的主要任务、中央政府进行宏观调控和对地方政府的激励有关，具有时代的意义和作用。

十一届三中全会明确了坚持“以经济建设为中心”和赶超发达市场经济国家的经济目标，中国需要有明确可测量的、可进行国际比较的考核指标。GDP指标是20世纪人类最重要的文明成果之一，不仅是政府在国土范围内可以方便测量的国民经济统计指标，而且是具有国际可比性的宏观经济统计指标，因而自然成为政绩指标中的核心指标。尽管人们普遍对GDP指标提出了质疑，认为以该指标考核干部政绩，不利于经济社会可持续发展，主张取消或弱化GDP指标，但在更简便有效的指标被创造出来之前，作为20世纪人类重要创造成果之一的GDP指标虽然“食之无味”，然而在考核地方政府政绩时“弃之可惜”，所以我国仍使用以GDP为核心的政绩指标。

在中央政府对地方政府进行考核时，以GDP为核心的政绩指标是低成本的绩效考核方式。由于中央政府与众多地方政府的信息是不对称的，因而中央政府需要选择考核成本最低的方法进行目标管理。中央政府可以选择多种方式对地方政府的履职情况进行目标管理。例如，绝对目标管理，即根据各地差异设计不同的政绩指标进行差异化考核；又如，相对目标管理，即在全国设定相同的政绩指标进行统一考核。在中央政府面对众多的地方行政组织结构时，相对目标管理是一种成本远低于绝对目标管理的绩效考核方式，因此中央政府采取了相对目标管理方式。而在相对目标管理中选择单一目标是管理成本最低的选择，因此以GDP为核心的政绩指标就成为中央政府管理地方政府的理性选择。

三、追求GDP的政绩指标刺激经济增长

追求GDP的政绩指标明确了地方政府努力的方向，中央政府将以经济建设为中心、从经济上赶超发达国家的战略目标落实到各级地方政府，激励地方政府全力以赴地发展经济。在以GDP为核心的政绩指标考核方式下，各地方政府纷纷加入经济竞赛，争取本地经济快速甚至超高速增长，促进地方经济快速增长和政府财政收入迅速增加，最终促使中国经济迅速增长。

在以GDP为核心的政绩指标的引导下，地方政府官员既能彰显政绩又能尽快获得晋升的捷径是：在短期内尽可能快地增加GDP。掌握地方资源支配权的各地地方政府通过竞赛可以获得中央政府的重视和优先政策，地方政府官员通过突出的政绩表现争取政治晋升机会。地方政府通过贯彻中央政府的宏观调控政策，制定促进本地区经济社会发展的政策，可以有力地推动GDP增长。

由于各级地方政府都努力地发展经济，因而我国国民经济获得了长足的发展。在改革开放后，以GDP衡量的经济总量实现了持续快速的增长，中国迅速成为GDP第二的世界经济大国。

四、简单追求GDP导致需求结构失衡

各级地方政府都追求GDP，导致了严重的需求结构失衡：一是内需结构失衡；二是内外需结构失衡。

1．地方政府重投资、轻消费的倾向导致内需结构失衡

政府，特别是地方政府简单追求GDP的政绩指标导致内需结构失衡——投资过热，消费疲弱。GDP由投资、消费和净出口三部分组成，任何一部分的增加都能促进GDP的增长。然而，就内需的投资与消费而言，投资与消费具有明显的差别：第一，空间分布不同，地方政府通过招商引资引进的投资全部计入当地的GDP，而通过增加居民收入刺激消费的支出可能流向国内其他地区甚至国外。第二，时滞不同，投资实现GDP增长的时滞短，只要项目审批通过、资金到位、生产线能够投产，本地GDP就能增加；而居民增加收入后，居民基于种种原因并不立即增加消费，而是形成储蓄，也就是政府鼓励消费的政策一般不会立竿见影地提高GDP。因此，地方政府在追求GDP的政绩指标的引导下，形成了高额投资甚至经常性的投资过热；与此同时，刺激投资的微观规制政策削弱了消费能力，导致内需结构失衡，即投资过热而消费不足。

2．地方政府单纯追求GDP导致内外需结构失衡

单一追求GDP的地方政府政绩指标导致我国出口过多、贸易顺差过大、内外需结构失衡。虽然消费、投资、净出口都是GDP的构成部分，增加任何一部分都会增加GDP，然而就内需与外需而言，地方政府更重视外需。第一，内需中的消费对于GDP的增加具有不确定性，而外需增加可以切实提高当地GDP。地方政府通过招商引资引进投资和鼓励出口政策增加出口，都能体现在本地GDP上，而通过增加收入刺激居民消费却可能流向外地或者国外。第二，内需中的刺激消费政策影响GDP需要较长的时滞，而吸引投资和鼓励出口实现GDP增长的时滞则短得多，只要项目形成生产能力或产品生产出来销往海外就计入了本地GDP；而政府增加居民收入后，居民可能基于种种原因并不立即增加消费，而是形成储蓄或到外地投资，因此政府的鼓励消费政策需要较长时间才能真正见效。总之，以GDP为导向的政绩指标与消费、投资、净出口对地方GDP增长作用的差异导致了地方政府微观规制中“重投资和出口、轻消费”的倾向，结果导致外需增长快于内需增长，内外需结构失衡。

地方政府为了追求本地GDP增长，争相招商引资、鼓励出口型企业发展，因此增加了出口、扩大了内外需失衡。特别是东部沿海地区，借助中央政府鼓励出口的政策，各地政府纷纷采取优惠政策鼓励出口型企业投资。净出口的高速增长从某种程度上说与地方财政的支撑是分不开的。在亚洲金融危机中，我国显著提高了出口退税率，但在经济发展偏快的情况下，退税率仍处于偏高的水平。特别是2001年中国加入世界贸易组织之后，更多的企业被吸引到出口产品行业，我国的净出口额逐年增加。出口退税政策可以增加企业利润，因而成为我国出口增加的一个极为重要的原因。许多外贸企业的利润来源主要是出口退税。除了中央政府政策内的出口退税，地方政府还会采取出口奖励政策鼓励出口。许多地方政府设置了层层鼓励出口的考核指标，并为出口企业提供贴息或奖励。正因为创汇有奖、出口有贴息，所以有些省市甚至出现了外贸皮包公司，将外省居民和非居民个人的自主出口作为本公司的出口，以领取当地的补贴。在招商引资中，地方政府对外资更为青睐，对外资投资项目往往给予“最惠国待遇”，即给予更多优惠，比如给予更多的土地补贴、更多的税收减免。外资企业的产品大多会通过出口销往包括投资国在内的海外市场，而非主要销往我国国内市场。这部分产出会在统计上形成我国的出口，因此导致我国出口增加。另外，长期以来，地方政府忽视最低工资标准的执行，使得我国劳动力工资长期保持低水平，因此形成了廉价劳动力优势，这为本土出口企业加工贸易的发展和外资来华投资设厂提供了强有力的动力，也是我国出口增长长期强劲的重要原因之一。地方政府为了追求GDP增长而采取的重视投资、净出口增长而忽视消费的各项政策助长了外需，加剧了内外需结构失衡。

综上所述，中国扩大内需、稳定增长战略的实施，与中国地方政府政绩考核指标体系密切相关，因而本书从政绩指标视角研究扩大内需的现状、问题和成因，提出扩大内需、稳定增长的对策建议。